APADOR-CH constată că întrebările anunțate pentru referendumul din 26 mai se vor constitui într-un "simplu sondaj de opinie național".

Indiferent cum vor răspunde cetățenii la ele, demersul nu va avea urmări juridice și cu atât mai puțin influențe asupra luptei anticorupție, spun juriștii din societatea civilă. Redăm mai jos argumentele APADOR-CH:

A „interzice" amnistia sau grațierea pentru o categorie de infracțiuni, cum cere întrebarea nr. 1, presupune o modificare a Constituției. Pentru asta e nevoie ca parlamentul să adopte o lege și apoi să organizeze alt referendum, ca să întrebe poporul (din nou) dacă e de acord. Citiți mai jos de ce, de exemplu, nu avem nici acum un parlament unicameral cu 300 de membri, deși la un referendum din 2012 cetățenii au votat asta.

Tot întrebarea 1 se limitează surprinzător la faptele de corupție prevăzute în Codul penal (mita și traficul de influență), pierzând din vedere un spectru mai larg de fapte asimilate corupției și prevăzute în legea anticorupției, care deci ar putea fi amnistiate.

Prin comasarea a trei întrebări într-una singură (întrebarea 2), se limitează, paradoxal, dreptul cetățenilor de a-și exprima voința în cadrul referendumului. Pentru că nu li se dă posibilitatea de a răspunde diferit la fiecare din cele trei întrebări, ci musai cu da sau nu la toate trei.

Ca o soluție pentru viitor, APADOR-CH consideră că e nevoie de o reglementare mai clară și mai previzibilă a efectelor și forței unui referendum consultativ, ceea ce ar da mult mai multă încredere cetățeanului că prezența sa la votul pentru referendum are efecte reale.

De exemplu, s-ar putea prevedea în Constituție că orice referendum validat are forță general obligatorie (este considerat referendum decizional) și că va trebui transpus direct în legislație, de parlament, într-un anumit termen, de exemplu, de cel mult 1 an de la data validării referendumului, sub sancțiunea dizolvării de drept a parlamentului.

Viorica Dăncilă anunță OUG pentru legea referendumului

Opinia APADOR-CH cu privire la întrebările stabilite pentru referendumul din 26 mai 2019

Prin decretul nr. 420 din 25 aprilie 2019, emis de Președintele României, au fost stabilite întrebările care vor fi puse la referendumul din 26 mai 2019, care va avea loc simultan cu alegerile pentru Parlamentul European (europarlamentare). Opinia asociației cu privire la inițiativa organizării unui referendum în același timp cu alte alegeri a fost deja exprimată.

Întrebările stabilite de Președintele României pentru referendum sunt următoarele:

1. Sunteți de acord cu interzicerea amnistiei și grațierii pentru infracțiuni de corupție?

2. Sunteți de acord cu interzicerea adoptării de către Guvern a ordonanțelor de urgență în domeniul infracțiunilor, pedepselor și al organizării judiciare și cu extinderea dreptului de a ataca ordonanțele direct la Curtea Constituțională?

I Cu privire la întrebările stabilite pentru referendum, asociația constată că au fost stabilite 2 întrebări, care, în realitate, sunt 4. Aceasta deoarece întrebarea nr. 2 conține, în mod vizibil, 3 întrebări: una privește interzicerea ordonanțelor de urgență care să modifice Codul penal (=domeniul infracțiunilor și pedepselor), alta  privește interzicerea ordonanțelor de urgență care să modifice legea organizării judiciare (=Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară), iar alta vizează posibilitatea atacării directe a ordonanțelor de urgență și de către alte entități decât cea care o poate face în prezent (în prezent, doar Avocatul Poporului poate ataca direct la Curtea Constituțională ordonanțele de urgență).

***

II Întrebarea nr. 1 propusă pentru referendum este următoarea: „Sunteți de acord cu interzicerea amnistiei și grațierii pentru infracțiuni de corupție?"

Cu privire la întrebarea nr. 1 asociația formulează, la rândul său, mai multe întrebări:

A) Cum se poate realiza „interzicerea" amnistiei sau grațierii pentru anumite categorii de infracțiuni, altfel decât printr-o revizuire (=modificare) a Constituției, având în vedere că actuala Constituție nu prevede nicio restricție cu privire la infracțiunile care pot fi amnistiate sau grațiate?

Astfel, potrivit art. 73 al. 3 lit. i din Constituție, parlamentul poate să acorde, prin lege organică, amnistia sau grațierea colectivă, iar textul constituțional nu prevede că vreo categorie de infracțiuni este exceptată de la amnistie sau grațiere.

 A „interzice" amnistia sau grațierea pentru o categorie de infracțiuni, astfel cum este redactată întrebarea nr. 1 pentru referendum, presupune o acțiune directă prin care se restrânge dreptul de legiferare în materie de amnistie sau grațiere, restrângere care presupune o modificare a Constituției.

Or, în motivarea deciziei nr. 799/2011, CCR a apreciat că este necesară „exceptarea de la  referendumul  cerut  de  Președinte  a  problemelor  de  interes  național  care,  aprobate  prin  exprimarea  voinței  poporului,  ar  impune  revizuirea  Constituției. Prin eliminarea acestei posibilități s-ar evita o dublă consultare a poporului pentru una și  aceeași  problemă:  organizarea  unui  prim  referendum  prin  care  acesta  și-ar  exprima  punctul  de  vedere  cu  privire  la  o  anumită  problemă  de  interes  național  a  cărei  rezolvare  necesită  revizuirea  Legii  fundamentale,  declanșarea  procedurii  de  revizuire  în  sensul  celor  statuate  în  urma  consultării  populare  și,  în  fine,  organizarea  unui  nou  referendum  pentru  aprobarea legii de revizuire."

Este adevărat că prin decizia CCR nr. 682/2012 a fost recunoscută, pentru referendumul consultativ, o forță juridică mai mare decât cea pe care o are un simplu sondaj național de opinie. Astfel, în paragraful 1.12 din decizia 682/2012 se precizează că nu ar mai fi posibilă o legiferare contrară celor stabilite prin referendumul consultativ („...reglementarea unor prevederi prin care se tinde la o soluție legislativă care nu respectă voința exprimată de popor la referendumul consultativ menționat este în contradicție cu prevederile constituționale ale art. 1, 2 și 61.").  Există opinii, la limita exaltării,  în sensul că decizia CCR 682/2012 ar recunoaște astfel un referendum consultativ valid un efect de revizuire implicită a Constituției. Dar, există și opinii, întemeiate pe textele constituționale, în sensul că prin referendumul consultativ nu se poate modifica, nici implicit și nici explicit, Constituția, deoarece alta este procedura de revizuire a Constituției prevăzută în legea fundamentală, respectiv: adoptarea de către parlament a unei legi de modificare a Constituției, lege care apoi trebuie supusă unui alt tip de referendum decât cel consultativ, adică unui referendum pentru revizuirea Constituției. Cu alte cuvinte, forța juridică a referendumului consultativ nu poate ajunge până la revizuirea (modificarea) Constituției, ci se situează sub acest prag.

În speța respectivă, soluționată în vara anului 2012 prin decizia CCR nr. 682/2012, era vorba despre „forța" unui referendum consultativ organizat pentru limitarea la 300 a numărului de parlamentari și trecerea la parlamentul unicameral.

Nu vom intra în dispute teoretice privind căile deschise prin decizia CCR nr. 682.2012, dar, ca simplă constatare practică, se poate observa că, și după decizia CCR nr. 682/2012, parlamentul nu a devenit unicameral, ci a rămas bicameral, iar numărul parlamentarilor nu s-a redus la cel mult 300, ci a rămas, în mod constant, la peste 300, respectiv: 588 parlamentari (după alegerile din decembrie 2012, ce au fost precedate, în iunie 2012, de decizia CCR nr. 682/2012) și 465 parlamentari (alegerile din 2016, desfășurate  după 4 ani de la deja cunoscuta decizie CCR nr. 682/2012).

Poate că o reglementare mai clară, mai riguroasă și mai previzibilă a efectelor/forței unui referendum consultativ, ar da mult mai multă încredere cetățeanului că prezența sa la votul pentru referendum are efecte reale. O astfel de reglementare presupune însă o modificare a Constituției și nu o interpretare, după inspirația fiecăruia, a unor decizii ambigue ale CCR.

De exemplu, s-ar putea prevedea în Constituție că orice referendum validat are forță general obligatorie (este considerat referendum decizional) și că va trebui transpus direct în legislație, de parlament, într-un anumit termen, de exemplu, de cel mult 1 an de la data validării referendumului, sub sancțiunea dizolvării de drept a parlamentului.

B) Cum rămâne cu infracțiunile asimilate celor de corupție?

Aceste infracțiuni nu fac parte din categoria infracțiunilor de corupție (în Codul penal și în Legea 78/2000, sunt 4 infracțiuni de corupție: luare de mită, dare de mită, trafic de influență, cumpărare de influență), dar au legătură strânsă cu cele de corupție, motiv pentru care sunt anchetate tot de către DNA. Spre exemplu, este infracțiune asimilată celei de corupție fapta persoanei care îndeplinește o funcție de conducere într-un partid, într-un sindicat sau patronat ori în cadrul unei persoane juridice fără scop patrimonial, de a folosi influența ori autoritatea sa în scopul obținerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite.

Deoarece infracțiunile asimilate celor de corupție sunt enumerate și reglementate separat de infracțiunile de corupție, în art. 10-13 din Legea nr. 78/2000 (pe scurt, legea anticorupției), rezultă că întrebarea pentru referendum care se referă doar la „infracțiunile de corupție" nu poate acoperi, prin extindere, și infracțiunile asimilate celor de corupție, întrucât acestea reprezintă o categorie separată de infracțiuni. De aici rezultă că, din cauză (sau „datorită", de la caz la caz) formulării incomplete a întrebării nr. 1, infracțiunile asimilate celor de corupție vor putea fi în continuare amnistiate/grațiate.

C) Cum rămâne cu infracțiunile împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene?

În art. 18/1-18/5 din Legea nr. 78/2000 (legea anticorupției), această categorie de infracțiuni este reglementată și tratată distinct de categoria infracțiunilor de corupție și de categoria infracțiunilor asimilate celor de corupție.

De exemplu: este infracțiune împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene folosirea sau prezentarea cu rea-credință de documente ori declarații false, inexacte sau incomplete, dacă fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene sau din bugetele administrate de aceasta ori în numele ei.

Dacă de la amnistie/grațiere sunt excluse doar infracțiunile de corupție (cum se propune prin întrebarea nr. 1 de la referendum), această excludere nu poate fi extinsă și asupra altor categorii de infracțiuni, deci nici asupra categoriei infracțiunilor împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene. Aceasta deoarece întrebarea nr. 1 de la referendum are ca obiect exclusiv o singură categorie de infracțiuni, respectiv doar infracțiunile de corupție. Întrebarea care se pune este de ce, la acest referendum, infracțiunile împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene sunt tratate mai lejer decât infracțiunile de corupție, deși ar merita un tratament egal? Dacă se va interzice amnistia/grațierea pentru infracțiunile de corupție, de ce vor rămâne permise amnistia/grațierea pentru infracțiunile împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene?

D) Cum rămâne cu alte infracțiuni la fel de grave sau chiar mai grave decât cele de corupție? De exemplu, omorul, violul, tâlhăria, pedofilia, terorismul, traficul de droguri, traficul de persoane etc.?

Pentru fiecare dintre aceste infracțiuni se va putea dispune, în continuare amnistia/grațierea. Sau, pentru interzicerea amnistiei/grațierii pentru fiecare dintre aceste infracțiuni, se va face câte un referendum separat? De exemplu, cu ocazia alegerilor prezidențiale din 2019, s-ar putea organiza un referendum cu întrebarea: „Sunteți de acord cu interzicerea amnistiei și grațierii pentru infracțiuni de omor?". Cu ocazia alegerilor locale din 2020 s-ar putea organiza un referendum cu întrebarea „Sunteți de acord cu interzicerea amnistiei și grațierii pentru infracțiuni de viol?", iar cu ocazia alegerilor parlamentare din 2020 s-ar putea organiza un referendum cu întrebarea „Sunteți de acord cu interzicerea amnistiei și grațierii pentru infracțiuni de terorism?" Și tot așa, la fiecare alegeri, până se vor epuiza categoriile de infracțiuni grave care ar putea fi exceptate de la amnistie sau grațiere.

***

III Întrebarea nr. 2 propusă pentru referendum este următoarea: „Sunteți de acord cu interzicerea adoptării de către Guvern a ordonanțelor de urgență în domeniul infracțiunilor, pedepselor și al organizării judiciare și cu extinderea dreptului de a ataca ordonanțele direct la Curtea Constituțională?"

După cum am precizat mai sus, asociația constată că întrebarea nr. 2 conține, de fapt, 3 întrebări distincte:

– 2.a) dacă e ok interzicerea ordonanțelor de urgență care să modifice Codul penal (=domeniul infracțiunilor și pedepselor)

– 2.b) dacă e ok interzicerea ordonanțelor de urgență care să modifice Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară

– 2.c) dacă e ok ca ordonanțele de urgență să fie atacate și de altcineva („nu spui cine", vorba lui Caragiale) direct la Curtea Constituțională. În prezent, doar Avocatul Poporului poate ataca direct aceste ordonanțe, iar persoanele fizice sau juridice pot ataca ordonanțele doar indirect(în cadrul unui proces în care sunt implicate, dacă procesul este influențat de respectiva ordonanță și dacă instanța apreciază că se justifică sesizarea Curții Constituționale)

Problema compactării celor 3 întrebări într-una singură nu este că alegătorul nu ar putea citi o frază mai lungă de 2-3 rânduri (de multe ori, alegătorii sunt mai inteligenți decât aleșii), ci alta. Și anume că nu se dă posibilitatea unor răspunsuri diferite la cele 3 întrebări diferite care au fost compactate.

Spre exemplu, un votant la referendum nu poate răspunde „da" la interzicerea ordonanțelor de urgență care să modifice Codul penal și „nu" la extinderea sferei subiecților care pot ataca direct ordonanțele de urgență la CCR. La toate cele 3 întrebări conținute de întrebarea nr. 2 nu se poate răspunde decât în bloc (la pachet):  ori „da" la toate cele 3 întrebări compactate ori „nu" la toate cele 3 întrebări compactate. Se ajunge astfel la o limitare a dreptului cetățeanului de a-și exprima voința în cadrul referendumului.

În cazul întrebărilor nr. 2.a și 2.b, se observă că regimul adoptării ordonanțelor de urgență este deja reglementat în art. 115 al. 4 și 6 din Constituie, în care sunt stabilite atât condițiile de adoptare, cât și cazurile în care se interzice adoptarea ordonanțelor de urgență („Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.")

În opinia asociației, introducerea de noi cazuri în care se interzice adoptarea ordonanțelor de urgență  se poate face doar prin revizuirea (modificarea) Constituției. Iar, conform celor detaliate mai sus, la comentariile privind întrebarea nr. 1 pentru referendum, revizuirea Constituției nu se poate face, deocamdată, prin organizarea unui referendum consultativ, ci printr-o altă procedură, care este prevăzută expres în legea fundamentală, respectiv: adoptarea de către parlament a unei legi de revizuire (modificare) a Constituției, lege care apoi trebuie supusă unui alt tip de referendum decât cel consultativ, adică unui referendum pentru revizuirea Constituției.

Și în cazul întrebării 2.c, extinderea sferei subiecților care pot ataca direct ordonanțele de urgență la Curtea Constituțională necesită o modificare a Constituției. Aceasta deoarece Constituția prevede expres în art. 146 lit. d că ordonanțele de urgență pot fi atacate direct la Curtea Constituționala doar de către Avocatul Poporului.

În opinia asociației, adăugarea de noi subiecți care pot ataca direct constituționalitatea ordonanțelor de urgență necesită revizuirea (modificarea) Constituției, revizuire care, în raport de actualele reglementări, nu se poate face printr-un referendum consultativ, ci doar prin procedura specială de revizuire a Constituției (adoptarea de către parlament a unei legi de revizuire și aprobarea acestei legi printr-un referendum pentru revizuirea Constituției).

***

În concluzie, în lipsa unei reglementări precise, la nivel constituțional, a efectelor unui referendum consultativ (până la urmă, de ce să fie consultativ și nu decizional, dacă tot punem poporul să voteze?), exercitarea suveranității poporului prin acest fel de referendum, potrivit art. 2 al.1 din Constituție, rămâne, în practică, doar la nivel declarativ. Primul pas pentru ca și în realitate un referendum, de orice tip, să reprezinte o exercitare a suveranității poporului este prevederea clară în Constituție a efectelor sale, indiferent de denumirea dată acelui referendum. Iar o inițiativă cetățeneasca pentru revizuirea Constituției în acest sens ar fi chiar utilă. Chiar și în condițiile în care pe internet circulă următoarea glumă, atribuită lui Mark Twain: „Dacă votul ar fi cu adevărat important, cine l-ar mai lăsa pe mâna poporului?".