Republică prezidenţială versus republică parlamentară. O analiză a unei comisii prezidenţiale

"Una dintre priorităţile reflecţiei constituţionale şi intelectuale româneşti este clarificarea tipului de regim politic. Tensiunile din interiorul puterii executive, succesiunea de evenimente ce au afectat funcţionarea statului probează faptul că actuala Constituţie nu mai este de natură să asigure echilibrul şi funcţionalitatea minime asociate unei bune guvernări. Dincolo de personalităţi şi de conjuncturi, ceea ce se impune este examinarea lucidă a opţiunilor pe care le pune la dispoziţie constituţionalismul comparat României, în acest moment istoric.

Dezbaterea constituţională românească nu este una izolată: în interiorul Uniunii Europene, o sumă de naţiuni sunt preocupate de obiective similare. Cazul Franţei, acolo unde a fost votată, la finele lui iulie 2008, o lege de reformă constituţională ambiţioasă este exemplară, din acest punct de vedere. Democratizarea nu poate fi disociată de organizarea unui stat care să fie, din punctul de vedere al funcţionării sale, transparent şi eficace. Imperativul clarificării regimului constituţional nu poate fi evitat. Pe acest fundal, naţiunea şi reprezentanţii săi pot face o alegere care să aibă ca punct de pornire elementele oferite de dreptul comparat şi de practica constituţională europeană. Fiecare dintre avantajele şi dezavantajele soluţiilor se cer luate în considerare, în momentul în care opţiunea instituţională va fi formulată.

Regimul prezidenţial

Dezvoltat, în forma sa clasică, în Statele Unite ale Americii, regimul prezidenţial prezintă o arhitectură radical diferită de cea actuală din spaţiul românesc. Din punct de vedere al structurii sale, sistemul prezidenţial implică câteva opţiuni constituţionale precise:

- alegerea directă a şefului de stat;
- constituirea unui puteri executive monocefale, în cadrul căreia preşedintele Republicii nu este flancat de prim-ministru;
- separaţia strictă a puterilor în stat, cu imposibilitatea dizolvăriii camerelor de către şeful de stat;
- dezvoltarea unei puteri judecătoreşti independente, capabile să exercite atribuţii de control constituţional;
- absenţa unui guvern, în sens european al termenului, acesta din urmă fiind înlocuit de un cabinet ce reuneşte secretari desemnaţi de şeful de stat, cu acordul camerei superioare;
- inexistenţa unui mecanism similar votului de neîncredere (moţiunii de cenzură) din sistemele parlamentare şi semiprezidenţiale.

Opţiunea prezidenţială este criticabilă din perspectiva unor elemente care ţin de peisajul politic românesc şi european:
- regimul american nu este îmbrăţişat, în toate articulaţiile sale, de nicio naţiune europeană cu excepţia Ciprului;
- regimul american prezintă, în spaţii democratizate incomplet, riscul semnificativ al derivei autoritare. Acolo unde echilibrul politic nu poate fi atins prin separaţia puterilor, iar cenzura puterii judecătoreşti este absentă, consecinţele sunt dramatice. Efectul secundar al opţiunii prezidenţiale poate fi legitimarea unei personalizări a puterii, cu subminarea democraţiei constituţionale;
- opţiunea prezidenţială ar reprezenta o ruptură cu o tradiţie constituţională românească de un secol şi jumătate;
- riscul apariţiei unor blocaje politice, între Preşedinte şi Congres, în situaţia în care majoritatea din Congres reprezintă un partid politic opus Preşedintelui. „Guvernarea divizată” („divided government”) poate genera complicaţii pe care regimul prezidenţial le administrează cu dificultate.
Această analiză are darul de a releva complexitatea opţiunii constituţionale, în cazul românesc. Ceea ce se impune este evitarea unei duble capcane: pe de o parte, prezentarea simplificatoare a regimului prezidenţial ca fiind unul definit de un preşedinte omnipotent, pe de altă parte, exagerarea riscurilor ce decurg din asumarea unei asemenea organizări constituţionale.

Regimul parlamentar

Regimul parlamentar este asociat cu o tradiţie constituţională românească ce urcă până la 1866. În egală măsură, el este definitoriu pentru un tip de democraţie constituţională dezvoltată în aria europeană şi în teritoriile de limbă engleză din afara Europei. Prestigiul său simbolic este legat de renaşterea democraţiei europene în anii de după 1945.

- în cazul republicilor parlamentare, şeful de stat nu este ales direct de către naţiune, ci este selectat în urma unui vot fie al camerei/camerelor, fie al unui colegiu electoral constituit în acest scop. Atribuţiile sale sunt de natură strict ceremonială şi reprezentativă;
- structura executivului este bicefală, cu un şef de stat şi un şef de guvern;
- definitorie pentru acest regim este responsabilitatea cabinetului faţă de Cameră/Camere;
- guvernul se naşte în urma unui vot acordat de Parlament;
- în mod simetric, primul ministru poate solicita şefului de stat dizolvarea uneia dintre camere sau a ambelor;
- separaţia puterilor nu este strictă, ci se adaptează unei formule care transformă cabinetul într-o prelungire a camerelor.

Se pot evidenţia şi câteva dintre avantajele asociate unei opţiuni de tip parlamentar. Elementele ce decurg dintr-un asemenea design constituţional ar putea fi:
- stabilizarea vieţii politice la nivelul adunărilor, în unele cazuri, prin intermediul moţiunii de cenzură constructive;
- centrarea activităţii puterii executive pe un singur actor, primulministru;
- clarificarea relaţiilor din interiorul puterii executive şi eliminarea ambiguităţilor actuale;
- existenţa unor mecanisme de deblocare, în ipoteza unor crize constituţionale;
- posibilitatea realizării efective a programului de guvernare;
- eliminarea posibilităţii apariţiei „tehnocratului”, ca panaceu; recrutarea personalului ministerial se realizează în baza unui scrutin.

Analiza opţiunii parlamentare nu poate evita referirea la riscurile pe care un asemenea regim le presupune, din unghiul de vedere al practicii autohtone. Şi acesta cu atât mai mult cu cât regimul german este departe de a fi regula, la nivelul naţiunilor europene. De aici, utilitatea indicării argumentelor ce se ridică împotriva opţiunii parlamentare:

- primul argument este legat de eliminarea alegerii directe a şefului de stat. În condiţiile în care opţiunea dominantă, la nivel public, indică un ataşament faţă de actuala formulă electivă, renunţarea la ea este un gest cu dificultate acceptabil de opinia publică de la noi;
- în absenţa corectivelor instituţionale şi electorale din spaţiile german şi anglofon, regimul parlamentar poate eşua în regim de adunare. Cu alte cuvinte, dispersia mandatelor poate avea drept efect apariţia unor cabinete efemere, fără capacitatea de a iniţia dizolvarea camerelor;
- regimul parlamentar, în formele sale corupte (cum ar fi prima republică italiană sau Republica franceză între 1875 şi 1958) generează un tip de practică ce încurajează detaşarea camerelor şi reprezentanţilor de electorat. Pe această cale, suveranitatea camerelor devine calea prin care se naşte o castă de politicieni pentru care apelul la naţiune, prin intermediul alegerilor, este irelevant şi îndepărtat;
- pe fondul unui sistem de partide precar structurat şi al unui regim electoral confuz, regimul parlamentar poate genera blocaje de natură constituţională. Reglarea lor de către un preşedinte ales indirect este prea puţin probabilă. Camerele rămân unicul actor al vieţii politice, iar în interiorul lor partidele dispun de o libertate cvasi nelimitată de agregare în coaliţii. Votul popular este lipsit de semnificaţie în aceste situaţii.În spaţiul european se pot identifica cel puţin două formule de regim parlamentar asociate cu stabilitatea politică."

sursa: Raportul Comisiei Prezidentiale de Analiza a Regimului Politic si Constitutional din România.